Нова волна приватизации в России

Немного на триллион рублей
Если бы "Деньги" два года назад, летом 2008-го, предположили, что в обозримом будущем состоится продажа госпакетов акций Сбербанка, "Роснефти", "Транснефти", РЖД на сумму около триллиона рублей, вероятно, не нашлось бы ни одного читателя, готового обсуждать этот прогноз всерьез. Между тем вопрос о списках приватизации на 2011-2013 годы, в которых должны присутствовать госпакеты акций не менее десяти крупнейших российских госкомпаний, станет первым в повестке дня для правительства России, которое в сентябре вернется из летних отпусков. В бюджетные проектировки на следующие три года уже внесены цифры поступлений от новой волны приватизации — порядка 300 млрд руб., или $10 млрд, в год.

Возвращение термина "приватизация" в политический лексикон России произошло настолько неожиданно, что на него практически никто не успел отреагировать. Напомним, казавшаяся вечной дискуссия о пересмотре итогов приватизации, который был знаменем любой уважающей себя левой оппозиции в РФ, затухла лишь в конце 2007 года. Именно тогда истекли десятилетние сроки давности относительно возможных исков по залоговым аукционам — кульминации предыдущего, первого, раунда приватизации. И именно тогда КПРФ, традиционно настаивавшая на необходимости хотя бы частичного пересмотра ее результатов, стала стремительно уходить с политического горизонта.

Нет, нельзя сказать, что идея разгосударствления собственности в стране в XXI веке окончательно потеряла популярность. Тем не менее уже опыт народных IPO "Роснефти", Сбербанка и ВТБ в 2005-2007 годах показал, как именно история повторяется второй раз в виде фарса — приватизацией происходившее тогда уже предпочитали не называть. В 2008 году руководство Росимущества говорило о приватизации как о собственной проблеме: активы, с которыми правительство России намеревалось расстаться, практически никто не желал покупать. Усилия главы Минэкономики Германа Грефа в этой области до ухода его в Сбербанк в основном сводились к реорганизации федеральных государственных унитарных предприятий (ФГУП) с последующей передачей значительной их части в частные руки. Так или иначе, выдавать это за второй раунд приватизации тоже было смешно. Судьба какого-нибудь чудом не развалившегося НИИ химических удобрений и ядохимикатов вряд ли могла привлечь внимание тех, кто помнил приватизационные битвы Анатолия Чубайса и Альфреда Коха, Виктора Черномырдина и Олега Сосковца, Владимира Гусинского и Бориса Березовского, то ли дело — нефтяные и металлургические активы, которые попадали в частную собственность в 1994-1997 годах.

После народного IPO Сбербанк встал в очередь на профессиональную приватизацию
Сейчас список того, что собираются продавать, выглядит так: 24,16% акций "Роснефти" (они должны дать не менее трети всей предполагаемой выручки), 9,3% — Сбербанка, 27,1% — "Транснефти", 24,5% — Внешторгбанка, 24,9% — "Российских железных дорог", 29,11% — Федеральной сетевой компании, наследницы реформированного РАО "ЕЭС России", 9,28% другого осколка РАО, "РусГидро", по 49% —Агентства ипотечного жилищного кредитования (АИЖК) и Россельхозбанка, 24,9% — "Совкомфлота". Да, нигде не продается контрольный пакет акций. Но поверить в то, что все это богатство стоит триллион рублей, невозможно — да никто и не верит. Минфин — тот сразу признал, что речь идет о минимальной и заведомо гарантированной сумме, которую федеральный бюджет может получить от распродажи. Реально же выручка может достигнуть 3 трлн руб.

Итак, если дело пойдет, то в течение трех следующих лет бюджет ежегодно будет получать от приватизации суммы, составляющие 2-2,5% ВВП. Но пойдет ли дело? Ведь все последние десять лет речь шла скорее о деприватизации и медленном и уверенном росте госсектора в экономике России — что же должно было случиться, чтобы ветер переменился?

Поделиться, чтобы не делиться
Призрак большой приватизации вернулся в Россию летом 2010 года, но в таком обличье, в каком его действительно сложно узнать. Формально причина возвращения Белого дома к идеям приватизации — бюджетный дефицит. В январе-июле 2010 года он достиг 2,2% ВВП, но в данный момент в этом большой беды нет, поскольку дефицит покрывается резервным фондом. Однако в 2011-2013 годах и в том числе в 2012-м, когда в России будет работать новый состав Госдумы, будут выбирать нового президента и появится новое правительство, проблема несоответствия доходов и расходов станет весьма острой.

Контроль в «Роснефти» государство обеспечит любым из доступных ему способов
Тем не менее пока это лишь лукавство. Аргумент о необходимости пополнения доходной части бюджета выручкой от приватизации госимущества используется в таких ситуациях правительствами всего мира, причем обычно со ссылкой на рекомендации МВФ и Всемирного банка. Однако в случае с Россией эта ссылка всегда в изрядной степени ритуальна. Поступления от приватизации в российский бюджет в 1994-1997 годах были даже меньше объемов чрезвычайно плохо собиравшихся тогда налогов; в реальности дефицит бюджета покрывался непрерывным наращиванием заимствований на рынке ГКО.

Нынешнее положение дел лучше на порядок. В отличие от ситуации 15-летней давности суверенный рейтинг России является инвестиционным, правительство РФ превратилось в одного из самых привлекательных заемщиков для кредиторов всего мира. Кроме того, на рынке внутренних заимствований присутствует огромный спрос на обязательства правительства — и нет даже минимального риска трансформировать происходящее в новую пирамиду. В отличие от 1996-го в 2011-2013 годах социальная часть бюджета будет исполняться даже при относительно невысоких ценах на нефть — таким образом, вопрос лишь в том, какие из остальных статей расхода Белый дом предпочтет финансировать заимствованиями. Или — приватизационными доходами.

Между тем призрак приватизации, вроде бы подкравшийся незаметно, внимательному наблюдателю был виден издалека. Поручение искать новые объекты на продажу президент Дмитрий Медведев дал правительству еще летом 2009 года, и уже той же осенью первый вице-премьер Игорь Шувалов, находясь с визитом в США, говорил и о возможности приватизации "Роснефти", и о готовности правительства выставлять на продажу инфраструктурные объекты, интересующие крупных инвесторов. При желании следы призрака можно найти еще раньше — например, в 2008 году, когда источники в Белом доме рассказывали о контактах правительства России с властями Сингапура и стран Персидского залива: незападным гостям планировали продавать порты и аэропорты. Еще можно вспомнить, сколь активно поддерживал наш Белый дом IPO "Русала" в Гонконге и про освоение госкомпаниями этого рынка в 2009 году. Отсюда понятно, что рано или поздно Россия заинтересуется привлечением китайских негосударственных денег. А привлекать их проще всего через приватизацию.

Таким образом, когда в 2010 году российские власти вновь заговорили о приватизации, это вряд ли можно было считать экспромтом. Вместе с тем логика происходящего радикально отличается от ситуации 1994 года — тогда основной целью приватизации было изменение сложившихся и работающих правил игры в экономике, сейчас все намного сложнее. Речь идет и о продаже активов ради сохранения остального государственного хозяйства, и о приватизации ради реформ.

Новые "красные директора"
Если есть приватизация, то должны быть и "красные директора". Некоторые правила игры фундаментальны, и сопротивление новой волне приватизации, видимо, началось гораздо раньше, чем был составлен список Минфина.

Гендиректор АИЖК Александр Семеняка (слева) и гендиректор Агентства по реструктуризации ипотечных жилищных кредитов Андрей Языков разговор о приватизации их ведомств поддержать не готовы
Фундаментальных отличий приватизации 2011 года от приватизации 1994-го три, и все они имеют непосредственное отношение к менеджменту госкомпаний, который, как и 15 лет назад, будет вынужден в итоге распродажи поделиться властью с новыми совладельцами. Первое отличие: за прошедшие годы государство убедилось, что контрольные пакеты акций любых компаний, находящиеся в госсобственности, должны там и оставаться максимально долго. Однако именно для новых "красных директоров" это не лучшее утешение. "Роснефть", в которой государство владеет 80% акций, может позволить себе управляемую корпоративную демократию на собраниях акционеров практически в любом объеме. "Роснефть", в которой негосударственные акционеры хотя бы теоретически могут голосовать 25% плюс одна акция,— это уже другая компания, в которой государство не является фактически единоличным владельцем и вынуждено всякий раз договариваться с "частниками" или, по крайней мере, вести себя с ними аккуратно. Гендиректор-представитель де-факто единоличного собственника и гендиректор-переговорщик — схожие, но все-таки разные должности. Поэтому инициатива Минфина для большинства компаний — это реальный риск потери полноты управления предприятием в течение 2011-2013 годов. В 1994-1997 годах государство давало шанс менеджменту сохранить свое влияние на компанию через участие в приватизации, 15 лет спустя такого варианта уже нет. Зато есть выбор у самого государства: формально от смены гендиректора в АО, где 100% госакций превратились в 51%, оно ничего не теряет.

Второе важное отличие — место приватизации в идеологии правительства, ее затеявшего. В 1994 году редкий "красный директор" не находился в оппозиции правительству Виктора Черномырдина, провозгласившего массовую приватизацию. Она была неотъемлемой частью программы разгосударствления экономики. В 2011 году руководство госкомпаний уже не оппозиция правительству, а, по сути, его часть. А вот приватизация как идея, напротив, из неотъемлемой части государственной идеологии превратилась в необязательное дополнение: если баррель нефти будет стоить $120, Белый дом, скорее всего, откажется от плана "большой распродажи".

Руководство «Транснефти» делает все возможное, чтобы охладить желание правительства передать ее в частные руки
Или не откажется? Вице-премьеры Игорь Шувалов и Алексей Кудрин, министр экономики Эльвира Набиуллина убеждают: нет, не откажется. Например, идея продажи госпакетов в АИЖК, Россельхозбанке, РЖД считается необходимым элементом структурных реформ. Государству, убеждают чиновники, нужны не столько деньги, сколько, как и в 1994 году, уход из частного сектора. Но возможно ли это в стране, где официальной идеологией является "усиление контроля и надзора", как это сложилось в России в 2000-2010 годах? Да, возможно — при удачном для приватизации стечении обстоятельств. Снижение бюджетного дефицита из-за роста цен на нефть к таковым не относится — скорее всего, приватизация будет затягиваться по мере роста других доходов бюджета. И на этом "красные директора" тоже будут играть.

Наконец, третье отличие. Если приватизация в 1994-1997 годах сама по себе создавала правила игры в экономике и правительство отпускало государственные АО на еще не существующий рынок, то в 2011-2013 годах Белый дом рассматривает распродажу как способ нерадикального улучшения ситуации на рынке при сохранении статус-кво в целом. Иными словами, покупая приватизируемые акции в 1995 году, инвестор мог надеяться на то, что будущее компании будет определять в том числе и он. В 2010-м эту роль Белый дом в целом уже зарезервировал для себя.

Ваучер на миллиард
Исходя из этих вводных, компании, которые могли бы попасть в список приватизации (напомним, он определится в сентябре 2010 года или позже — список Минфина пока является предварительным), не выступают против приватизации открыто, но относятся к ней настороженно. АИЖК заявило, что не комментирует эту тему, так как не обладает достаточной информацией по данному вопросу, он относится к компетенции правительства. Андрей Костин, президент—председатель правления ВТБ, пояснил "Деньгам": "С учетом постепенного оживления российской экономики мы считаем правильным сокращение доли государства в капитале банка ВТБ, приобретенной в ходе SPO в сентябре 2009 года. Но решение о приватизации пакета акций ВТБ будет принимать государство — как основной акционер банка. И именно государство должно определить, когда на рынке для этого сложится благоприятная ситуация".

Выпустить «Совкомфлот» в свободное плавание предполагалось еще до объявления большой распродажи
Некоторые компании заранее делали все, чтобы не стать объектом приватизации (в частности, так действовала "Газпром нефть" — и, судя по ее отсутствию в списке Минфина, преуспела). Некоторые, например "Транснефть", не отрицают права Белого дома их продать, но указывают на объективные сложности — в случае с "Транснефтью", предупреждают в компании, в связи с приватизацией, возможно, придется досрочно погашать займы на $4 млрд. Большинство же потенциально приватизируемых предприятий вообще не комментируют происходящее — до прояснения конъюнктуры.

Однако кто же будет покупать государственные активы на $10 млрд в год (сумма, намного превосходящая денежные итоги большой приватизации 1994-1997 годов), учитывая, что все играет в основном против покупателя? Ответ на этот вопрос не так очевиден, как кажется, и именно с ним стоит связывать надежды на то, что "большая распродажа" 2011-2013 годов будет иметь существенные последствия для экономики России на годы вперед.

Прежде всего не секрет, что правительство, рассчитывая не столько на реформы, сколько на закрепление правил игры в экономике РФ, будет ориентироваться при проведении приватизации в первую очередь на иностранных инвесторов. Вопрос, допускать или не допускать иностранцев до российских активов, был ключевым в предприватизационной полемике 1992-1994 годов, и даже Анатолий Чубайс настаивал, что приватизация, создающая новый класс собственников, должна проводиться при приоритете интересов российских инвесторов. Впрочем, с ними власть за последние 15 лет имела дело достаточно — и теперь иностранцы зачастую кажутся ей много безопаснее наших граждан.

Президент РЖД Владимир Якунин согласен двигаться в любом направлении, если его укажут в Белом доме
Несмотря на то что сейчас Белый дом решительно отказывается говорить, как именно будут реализовываться госпакеты, ясно, что приватизация-2011 не будет народной: массово продавать мелкие пакеты акций физлицам и юрлицам, очевидно, никто не предполагает. "Большая распродажа" ближайших трех лет будет делом сверхкрупных игроков — и именно поэтому не стоит ждать быстрой социальной реакции на происходящее и массового к нему интереса. Впрочем, для экономики не слишком важно, есть этот интерес или его нет: приватизация-2011 имеет шансы влиять на экономическую жизнь страны без сопутствующих ей скандалов.

Наконец, приватизация-2011 уже не предполагает сказочного обогащения тех, кто в ней будет участвовать. Граждане и компании, окончательно выкупавшие активы у государства в 1997 году, могли рассчитывать на переход из категории миллионеров в категорию миллиардеров — и не напрасно (см. дополнительный материал). В 2011 году автоматического, без участия владельца, роста стоимости приватизируемых активов ждать уже не приходится. И это обнадеживает — в новой распродаже России участвовать будут сплошь неслучайные фигуры.

Если по-прежнему верен принцип "государство хуже, чем частный инвестор, управляет собственностью", эти неслучайные фигуры и решат, как пойдет дальше "большая распродажа". Аппетит приходит во время еды — вряд ли в 2013 году правительство России сможет отказаться продолжать игру в приватизацию.

Доходы от приватизации в РФ

Приватизация в мировом масштабе

В Чили массовая приватизация проходила в 1970-1980-х годах во время правления Аугусто Пиночета. Реформу разработали "чикагские мальчики" — выпускники Чикагского университета и последователи идеолога свободного рынка Милтона Фридмана. В частные руки перешли предприятия в топливно-энергетическом, телекоммуникационном, транспортном секторах, водоснабжение, пенсионная система, частично здравоохранение и начальное образование. Из стратегических предприятий в госсобственности остался только производитель меди Codelco, за счет доходов которого Пиночет решил финансировать армию. Пришедшие в 1990-х годах на смену хунте демократические правительства не пересматривали итоги приватизации. Однако в 2005 году специальная комиссия конгресса Чили сообщила, что казна недосчиталась как минимум $6 млрд в результате "непрозрачной" приватизации.

Масштабная приватизация в Великобритании проводилась в 1980-1990-х годах правительствами консерваторов Маргарет Тэтчер и Джона Мейджора. С молотка ушли BP, British Gas и British Coal, British Telecom, Rolls-Royce, Rover, British Airways, железные дороги. Всего с конца 1970-х до конца 1990-х в Британии было заключено 169 приватизационных сделок на сумму более $150 млрд. К этому времени в обществе накопилось недовольство неравномерным распределением прибылей и передачей в частные руки ряда чувствительных активов, например коммунальных служб. Этим воспользовались лейбористы во главе с Тони Блэром. В 1997 году они пришли к власти, пообещав ввести однократный налог для бизнесменов, получивших сверхприбыли от тэтчеровской приватизации. В то же время распродажа госсобственности продолжалась: в 2000-х частично приватизировано лондонское метро и авиадиспетчерская служба.

В Австралии массовая приватизация началась в конце 1980-х с целью сокращения госдолга. Проводилась она лейбористами и сменившими их в 1996 году либералами, охватывала практически все секторы экономики — энергетический, финансовый, телекоммуникационный, транспортный. Частными стали трубопроводы, аэропорты, некоторые тюрьмы. Среди известных приватизированных активов — крупнейший банк страны Commonwealth Bank, авиакомпания Qantas, мобильный оператор Telstra. Доход от приватизации в 1990-2000 годах составил $79,8 млрд. В 2006 году правительство сообщило, что полностью рассчиталось со своими долгами, которые в середине 1990-х достигали 18,5% ВВП. В рейтинге самых популярных премьеров Австралии, составленном в 2009 году агентством Nielsen, начавший приватизацию Боб Хоук и закончивший ее Джон Говард занимают первое и третье места соответственно.

В 1990 году приватизационный процесс запустило первое демократическое правительство Польши. В 1995 году стартовала ваучерная приватизация, позволившая гражданам стать акционерами 15 национальных инвестфондов, управлявших 512 предприятиями страны. За первые десять лет доход польской казны от приватизации составил $17,8 млрд, в 2000-2008 годах — еще $3,6 млрд. Самым дорогим активом стала телефонная компания Telekomunikacja Polska (более $6 млрд), самым скандальным — Гданьский НПЗ. В 2005 году следственная комиссия сейма обвинила президента Александра Квасьневского в том, что он участвовал в переговорах о "непрозрачной" продаже актива ЛУКОЙЛу. Приватизация в Польше далека от завершения: по плану на 2008-2011 годы в частные руки перейдет еще 802 компании.

По материалам: Ъ-Деньги